(Foto AP/Marco Ugarte)
(Foto AP/Marco Ugarte)
Un año después de que México promulgó la Ley de la Guardia Nacional el 27 de mayo de 2019, la nueva fuerza de seguridad del Presidente Andrés Manuel López Obrador no ha logrado convertirse en un organismo federal capaz de abordar la crisis de seguridad en México. Si bien se lanzó con gran fanfarria, desde su despliegue oficial el 2 de julio de 2019, la Guardia Nacional aún no ha resultado en una reducción apreciable de la delincuencia y la violencia generalizada que se vive en el país. Por el contrario, marzo y abril de 2020 fueron los segundo y tercer meses más violentos registrados en México.
En lo que parece ser un reconocimiento tácito de las deficiencias de la Guardia Nacional, el 11 de mayo López Obrador firmó un decreto que amplía y oficializa el poder de las fuerzas armadas de México para participar en tareas de seguridad pública. El decreto otorga a los soldados muchas de las mismas responsabilidades que tienen los miembros de las fuerzas policiacas civiles, como detener a sospechosos, asegurar escenas del crimen y ejecutar órdenes de aprehensión. La medida ha levantado una serie de preocupaciones, ya que las fuerzas armadas de México tienen una larga historia de alterar las escenas del crimen, torturar a sospechosos y cometer otros delitos y violaciones de derechos humanos con casi total impunidad.
Si bien López Obrador había afirmado que los soldados no deberían estar a cargo de las operaciones de seguridad pública, su creación de la Guardia Nacional y sus esfuerzos para expandir el papel de las fuerzas armadas en las tareas de seguridad pública están muy lejos de sus promesas de campaña para devolver a los soldados a sus cuarteles y profesionalizar las fuerzas policiacas civiles. Si bien las reformas constitucionales que crearon la Guardia Nacional estipulan que debe ser una fuerza civil bajo dirección civil, la mayoría de su fuerza de trabajo, liderazgo, financiamiento y equipo proviene de las fuerzas armadas. Como se analiza a continuación, el gobierno de López Obrador sólo ha profundizado la naturaleza militarizada de la seguridad pública en México y ha hecho casi obsoleta la policía civil a nivel federal.
Apenas unas semanas antes de asumir el cargo, y después de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró como inconstitucional la Ley de Seguridad Interior que habría formalizado el papel de las fuerzas armadas en la seguridad pública, López Obrador anunció su intención de crear una nueva Guardia Nacional para asumir las funciones policiales federales. Propuso que la fuerza debería estar compuesta por soldados y agentes de la Policía Federal y operar bajo el mando del Ejército. El 28 de febrero de 2019, el Congreso de México aprobó las reformas constitucionales que crearon la Guardia Nacional y estableció un límite de cinco años para el uso de los militares en tareas de seguridad pública. Tres meses después, el 27 de mayo de 2019, entró en vigor la ley que regula la Guardia Nacional.
La Guardia Nacional oficialmente asumió todas las funciones policiales federales el 31 de diciembre de 2019, una década después de que se estableció la Policía Federal y 90 años después de la creación de la primera fuerza policial federal de México. Si bien la Policía Federal se vio empañada por varios casos de corrupción y graves violaciones de los derechos humanos, muchos expertos han argumentado que hubiera sido mejor aprovechar sus logros y corregir sus defectos que desmantelarlo por completo, dada la importancia de establecer una fuerza policial efectiva a nivel federal.
Cuando se creó la Guardia Nacional, el gobierno mexicano esperaba que la mayoría de los agentes de la Policía Federal se unieran a la nueva fuerza, pero este no ha sido el caso. Solo alrededor de la mitad de la Policía Federal, unos 18,240 agentes, decidieron unirse a la Guardia Nacional. Estos agentes representan menos de una cuarta parte de la Guardia.
El resto de los miembros de la Guardia Nacional son soldados de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) o la Secretaría de Marina (SEMAR) que fueron transferidos a la nueva fuerza. El 24 de abril de 2020, el gobierno mexicano informó que el 76 por ciento de los 76,773 guardias desplegados habían sido transferidos de estas dos ramas militares (50,553 provenían de la policía militar o naval y 5,980 eran soldados de la SEDENA prestados a la Guardia Nacional). Un mes después, el gobierno reportó que se habían desplegado 90,091 miembros de la Guardia Nacional, incluidos 1,920 soldados de la SEDENA y 225 de la SEMAR, pero no se proporcionó información sobre cuántos de los otros 87,946 guardias procedían de la policía militar o de la ex Policía Federal.
El alto porcentaje de los guardias que fueron soldados anteriormente plantea serias dudas sobre la naturaleza civil de la Guardia Nacional. Además, el primer jefe de la fuerza, Luis Rodríguez Bucio, es un general recientemente retirado de la SEDENA y todos los comandantes de la Guardia también son de las fuerzas armadas. Otra preocupación es que la mayoría del equipo y presupuesto de la Guardia Nacional proviene de las fuerzas armadas, y cada uno de los centros de reclutamiento de la Guardia se encuentra en bases de la SEDENA. De hecho, la SEDENA y la SEMAR están a cargo de todas las operaciones de reclutamiento. En los primeros cinco meses de 2020, el Ejército reclutó a 14,833 miembros de la Guardia Nacional, mientras que la Marina reclutó a 6,337.
Los miembros de la Guardia Nacional pueden participar en actividades que van desde la inspección de mochilas en el metro de la Ciudad de México hasta trabajar en el desmantelamiento de grupos criminales. Tienen el poder de detener a sospechosos y colaborar con las fiscalías para investigar delitos. Además de los delitos federales, la Guardia Nacional también puede investigar delitos comunes como el homicidio y el robo si el director de la Guardia ha firmado un acuerdo de cooperación con las autoridades estatales o locales. Como WOLA ha destacado anteriormente, esto presenta serias preocupaciones dada la frecuencia con la que los soldados y los agentes de la Policía Federal han sido implicados en obstruir la justicia en las investigaciones penales en el pasado.
El 20 de mayo de 2020, el gobierno mexicano proporcionó información limitada sobre el número de soldados y miembros de la Guardia Nacional que habían sido desplegados en diferentes actividades de seguridad, como la aplicación de la ley migratoria, la erradicación de drogas y la protección de oleoductos. Sin embargo, la información proporcionada no deja en claro cuál fuerza está a cargo de qué actividad, ni cómo se están llevando a cabo las operaciones conjuntas.
Lo que sí queda claro es que incluso antes del acuerdo que López Obrador estableció el 11 de mayo, los militares lideraban la gran mayoría de las operaciones de seguridad a nivel federal en México. Un poco más de la mitad de los 150,731 agentes de seguridad federales desplegados en todo el país pertenecen a las fuerzas armadas (61,252 de la SEDENA y 15,450 de la SEMAR).
La Guardia Nacional se desplegó por primera vez en las fronteras sur y norte de México para ayudar en la aprehensión de migrantes en respuesta a las amenazas y la presión del gobierno de Trump para hacer más para detener el flujo migratorio a los Estados Unidos. En octubre de 2019, el gobierno mexicano informó que se habían desplegado unos 12,000 agentes federales, incluidos miembros de la Guardia Nacional, en la zona fronteriza del sur, y casi 15,000 agentes federales en los estados fronterizos del norte.
En el estado sureño de Chiapas, los agentes están estacionados en diferentes partes de la frontera y en el río Suchiate, y a menudo acompañan a funcionarios del Instituto Nacional de Migración (INM) en los puntos de control migratorio y en otras operaciones de control migratorio. En la frontera entre Estados Unidos y México, los agentes han impedido que los migrantes y solicitantes de asilo crucen a los Estados Unidos.
El uso de la Guardia Nacional para la aplicación de la ley migratoria ha sido criticado por desviar los guardias de sus funciones primarias de seguridad, y ha planteado preocupaciones sobre los derechos humanos dada la falta de capacitación brindada a los guardias sobre cómo interactuar con poblaciones vulnerables como los migrantes. En julio pasado, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de México (CNDH) condenó a la Guardia Nacional por amenazar y hostigar casas de migrantes en Sonora y Coahuila. Más recientemente, la CNDH, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y numerosas organizaciones nacionales e internacionales de los derechos humanos criticaron la respuesta de la Guardia Nacional hacia la caravana de migrantes que pasó por México en enero de 2020 por el uso excesivo de la fuerza contra los migrantes en la caravana, incluyendo mujeres y niños.
Si bien la Guardia Nacional aún no ha sido implicada en tantos casos de violaciones graves de los derechos humanos como las fuerzas armadas y la ex Policía Federal, la nueva fuerza no está exenta de críticas. Entre julio y noviembre de 2019, la CNDH informó que había recibido 32 quejas contra miembros de la Guardia Nacional por violaciones de derechos humanos, incluidas acusaciones de abusos contra migrantes, tortura y detención arbitraria. En los primeros dos meses de 2020 (los datos más recientes disponibles), la CNDH recibió quejas contra la Guardia Nacional por acusaciones de desaparición forzada, trato cruel e inhumano o degradante y detención arbitraria.
Miembros de la Guardia Nacional también han sido implicados en casos de extorsión y han sido acusados de tener vínculos con grupos delictivos organizados. A mediados de abril, se circularon fotos en las redes sociales que demostraron miembros de la Guardia Nacional comiendo en un restaurante en Puebla con integrantes de un grupo de crimen organizado involucrado en el robo de petróleo y el tráfico de drogas. A principios de mayo, apareció un video de miembros de la Guardia Nacional extorsionando a un delincuento conocido como «El Cholo» en Sonora. En ambos casos, el jefe de la Guardia Nacional, Luis Rodríguez Bucio, condenó los hechos y afirmó que la unidad de asuntos internos de la Guardia investigaría las acusaciones.
Las pautas establecidas para transferir los recursos humanos, materiales y financieros de la Policía Federal a la Guardia Nacional estipulan que la Guardia Nacional heredaría la unidad de asuntos internos de la Policía Federal, junto con cualquiera de sus investigaciones abiertas.
Antes de que se desmantelara la Policía Federal, su unidad de asuntos internos había logrado importantes avances en el fortalecimiento de su capacidad para llevar a cabo investigaciones efectivas. A pesar de dar pasos positivos, la unidad de asuntos internos todavía tenía sus debilidades. Una fue que invirtió la mayor parte de su tiempo y recursos en la investigación de infracciones menores, mientras descuidaba en gran medida las irregularidades y denuncias de abusos más graves. Para garantizar la responsabilidad de los miembros de la Guardia Nacional que se involucran en la corrupción o violan los derechos humanos, es fundamental que la unidad de asuntos internos cambie sus prioridades.
Los controles internos de la Guardia Nacional deben ir acompañados de mecanismos de supervisión externos. Una forma en que el gobierno mexicano debería hacer esto es por establecer un observatorio independiente para monitorear y recomendar mejoras en los mecanismos de rendición de cuentas de la Guardia Nacional y su uso de la fuerza.
En noviembre de 2018, la Corte Interamericana de Derechos Humanos emitió una sentencia que ordenaba al gobierno mexicano que creara dicho mecanismo para la Policía Federal. La sentencia fue emitida después de que la Corte revisó un caso relacionado con la detención arbitraria y la tortura sexual de 11 mujeres en la ciudad de San Salvador Atenco, en el Estado de México, a manos de agentes de la policía estatal y federal en mayo de 2006.
La Corte ordenó que el gobierno establezca a nivel federal un observatorio independiente, con participación de la sociedad civil, para monitorear la responsabilidad y el uso de la fuerza por parte de la Policía Federal y la policía del Estado de México. Dado que la Guardia Nacional asumió el papel de la Policía Federal, la orden de la Corte Interamericana de establecer el observatorio independiente ahora se aplica a la Guardia Nacional.
Un artículo transitorio en las reformas constitucionales que establecen la Guardia Nacional proporcionó un marco legal para que las fuerzas armadas continúen participando en tareas de seguridad pública por hasta cinco años mientras la Guardia Nacional se vuelva completamente operativa. El artículo establece que el uso de los militares en operaciones de seguridad pública debe ser «extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria» para cumplir con la sentencia de 2018 que la Corte Interamericana emitió contra México por la desaparición forzada de tres miembros de la familia Alvarado Espinosa por elementos del Ejército en el estado de Chihuahua en 2009.
Sin embargo, el acuerdo ejecutivo que López Obrador emitió el 11 de mayo para ampliar los poderes de las fuerzas armadas no incluye un texto que garantice el cumplimiento de estos conceptos, aparte de establecer el año 2024 como fecha para finalizar el papel de los militares en las operaciones de seguridad pública. Según el acuerdo, los militares pueden desplegarse en cualquier parte del país, por cualquier motivo de seguridad, y solo estarán sujetos a sus propios controles internos. Todo esto aumenta el riesgo de que los elementos de las fuerzas armadas que cometan violaciones a los derechos humanos nunca vayan a tener que rendir cuentas.
Además, dado que el acuerdo otorga a las fuerzas armadas el poder de llevar a cabo funciones en la investigación de delitos que son propias a las instituciones policiales, deja en claro que los militares no desempeñarán un papel «subordinado» a las instituciones civiles. Por estas razones, la oficina en México de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, la CNDH, y varias otras organizaciones de derechos humanos y expertos en seguridad han expresado su preocupación por el reciente acuerdo.
Como WOLA ha resaltado anteriormente, la creciente dependencia del gobierno mexicano en las fuerzas armadas para tareas de seguridad pública ha sido a costo del fortalecimiento de las instituciones civiles de policía. El despliegue de soldados mexicanos en todo el país para patrullar las calles y combatir el crimen organizado tampoco ha logrado reducir el crimen y la violencia. De hecho, trabajos de investigación han demostrado que la decisión de desplegar a los militares en un combate frontal contra grupos criminales es un factor principal detrás del aumento de la violencia en México desde 2007.
La militarización también ha tenido un alto costo para los derechos humanos en México. Entre enero de 2007 y septiembre de 2019, la CNDH emitió 159 recomendaciones para violaciones de derechos humanos perpetradas por miembros de las fuerzas armadas. Las recomendaciones responden a casos de ejecuciones arbitrarias, el uso ilegal de la fuerza, tortura y desapariciones forzadas.
Recientemente, un ex marino fue detenido en marzo de 2020 en relación con el caso emblemático de los 43 estudiantes desaparecidos de Ayotzinapa por cargos de tortura, obstrucción de la justicia y abuso de autoridad. La documentación del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) encontró evidencia de que algunos marinos mexicanos también estaban detrás de la tortura de otro detenido en el caso, lo que resultó en la muerte de la víctima.
La gran mayoría de las violaciones de los derechos humanos cometidas por los soldados mexicanos nunca se investigan ni sancionan adecuadamente. Un informe de WOLA de noviembre de 2017 encontró que el 97 por ciento de los delitos y violaciones de derechos humanos cometidos por soldados contra civiles que fueron investigados por la entonces Procuraduría General de la República (PGR) entre 2012 y 2016 aún no se habían castigado al momento de emitir el informe. De las 505 investigaciones que se habían iniciado, solamente hubo un registro de 16 sentencias condenatorias para estos casos en el sistema de justicia civil.
Bajo López Obrador, el papel de los militares también va más allá de la seguridad pública. Le ha dado al Ejército la responsabilidad de construir varios proyectos de desarrollo a gran escala, incluido un nuevo aeropuerto cerca de la Ciudad de México, tramos de una nueva red de vías de trenes conocida como el Tren Maya, que conectará destinos turísticos populares en el sur de México, así como2,700 nuevos sucursales para el recientemente creado Banco de Bienestar.
El 14 de mayo, López Obrador afirmó que México necesita «la disciplina, la profesionalidad de la Marina y del Ejército para enfrentar el problema de la inseguridad y la violencia». Esta afirmación no toma en cuenta el hecho de que la militarización de la seguridad pública por más de una década—desde que el ex Presidente Felipe Calderón inició el despliegue masivo de soldados en el país en 2006—no ha logrado reducir la violencia y, en cambio, ha dado lugar a violaciones masivas de los derechos humanos.
La mejor manera de abordar la inseguridad en México y combatir las organizaciones criminales es a través de investigaciones serias que llevan a condenas para los responsables y el fortalecimiento de las instituciones civiles de la policía. La policía y las fiscalías, no los soldados, están facultadas para interactuar con la población civil para prevenir los delitos y la violencia y para llevar a cabo investigaciones y procedimientos legales.
Las reformas constitucionales que crearon la Guardia Nacional parecieron dar un paso en la dirección correcta al establecer que la nueva fuerza sería una fuerza civil bajo el liderazgo civil, pero un año después de su creación, el gobierno de López Obrador ha demostrado que este compromiso sólo existe en papel. Esta nueva fuerza, y el acuerdo ejecutivo del 11 de mayo, arrojan serias dudas sobre el futuro de la policía civil federal en el país, así como la supervisión civil sobre los soldados que realizan tareas de seguridad pública. En lugar de consolidar el papel de los militares en la seguridad pública, López Obrador debería tomar medidas firmes para fortalecer el sistema de justicia y las instituciones policiales civiles de México, como la forma más efectiva de construir una política de seguridad efectiva y respetuosa de los derechos en México.
